第2回市民研究会会議結果

2005年11月7日

第2回まちづくり条例市民研究会会議結果について

日 時:平成15年8月4日(火)19:00〜
場 所:市役所2階第1会議室
欠席者:なし

今回は、札幌大学法学部福士教授より、まちづくりとまちづくり条例について講義を受けました。
福士教授の専門分野は行政法で、産業廃棄物処理施設建設時における住民参加や自治体法務について研究しています。
まちづくりとまちづくり条例
1.まちづくりとは何か
1)まちづくりの意味
「まちづくり」とは、よい「まち」を「つくって」いくことである。よい「まち」とは、住んでいていて良かったと積極的に評価できる住むに値する「まち」である。−田村明『まちづくりの実践』(岩波新書、1999年)
2)誰が「まちづくり」の主人公か
● まちづくりの主人公は誰か?
従来のまちづくりは行政主導で行われてきたが、現在は市民がまちづくりに参加したり、市民と行政が力をあわせてまちづくりを行っていくようになってきた。
さらには市民が主体となってまちづくりを行っていき、行政や議会はそうした市民の動きを手助けしていくという事例も出てきている。
● 行政主導から市民参加や市民と行政の協働によるまちづくりへの変化の背景
① 住民意識の変化
第1に、まちづくりに対する住民の関心が高まったことが挙げられる。道内にも、小樽運河保存をめぐる市民運動や函館の歴史的景観保存運動など多くの事例がある。最近ではまちづくりに関するルールを作っていこうとする機運が高まっている。
② まちづくりの仕事内容の変化
第2に、市民と行政との協働が求められる行政施策が多くなったことが挙げられる。例えば、リサイクルを推進する際には行政だけでは実効性が上がらないので、市民と行政が一緒になって行ってくるようになったことなどがある。
③ 財政的な制約
第 3に、行政にお金がなくなったことが挙げられる。右肩上がりの経済状況の下では、行政が何でも行えたが、現在は政策に優先順位をつけて取捨選択する必要が 生じてきた事情がある。また、市民の立場から行政の行う施策の必要性、効率性、効果などについて点検する必要が生じてきた(「お任せ民主主義」が通用しな くなった)。
● 地方自治との関係
1)地方自治の意味
地方自治の意味には、地方に自治体を作り地方のことは自治体に任せる団体自治の考えと自治体のやることは住民が決定していくという住民自治の考えがある。
2)住民自治の意義
憲法は地方自治体のことは住民が決定していくとしているが、これまで地方議会議員の中には「自分たちが住民の代表なので、自分たちが決めればいいのだ」という考えの方が少なくなかったと思う。
しかし、市民は議員を選ぶ際に、議員に全権を委任しているわけではないし、任期4年の中で、議員が自治体の仕事の全てを把握するのは難しいと思う。
そういう意味では、自治体のやることは住民が決定していくという住民自治の考え方を基本としてまちづくりがなされるべきと思う。
地方自治体は首長と議会議員が住民の代表として選出され、政策を決めていくという二元代表制をとっている。特に首長は大きな権限を持って政策を決めていくこ とができる。首長の大きな権力を住民の側から監視していく。市長は直接市民の声を聞いてやっていくという直接民主制が大切である。
大阪府箕面市が住民参加条例を制定して以来、住民参加をルール化する自治体が増えてきている。道内でも幕別町や猿払村、石狩市、旭川市などで制定されており、特に石狩市の条例は画期的なものである。
2.住民参加条例
1)住民参加条例の必要性・効果
条例をつくるためには、その条例を基礎付けその合理性を支える社会的・経済的・文化的な一般的事実(立法事実という)の存在が必要であり、そのような基盤が整っているかの検討を要する。
● 民主主義の実現
第1は、民主主義の実現である。地域の主権者は市民であり、その福祉の増進のため、市民の信託を受けて議会・行政が設置されている。市民主体のまちづくりという本来の趣旨を回復・実現する。
● 政策決定過程の透明化
第2は、行政の政策決定過程が公開され、市民の目から見て分かりやすいものとなる。①事業計画の策定段階、②実施段階、③事後の評価段階に住民が参加することによって、行政は絶えずその中身を市民の目にさらすことになり、決定過程の透明化、合理化がすすむことになる。
● 情報収集・要望の把握・利害調整
第3は、住民参加によって、多様な住民の要望や意見、情報を得ることができ、複雑な利害関係を調整し、市民の満足度が高い事業を行うことができる可能性が高くなる。住民参加の前提条件として、基本情報、争点情報、専門情報の提供・共有化は不可欠である。
● 住民の権利実現
第4は、その結果、住民の人権・権利の実現に資するということになる。
2)住民参加が効果的に行われるための条件
● 情報の共有
武蔵野市の地域生活環境指標のような基礎データがあり、事業計画の適切な時点で、争点情報が提供され、その上で、問題解決の専門情報の提供が必要になる。
● 自治体の意思決定過程の透明化
住民参加を効果的に行うためには参加対象の事業を洗い出して整理し、どのように決定されていくのか、どの時点でどのような形で参加を求めると効果的か、という点を検討しておく必要がある。
● 住民参加の条例化
住民参加を条例化し、あらかじめ参加の対象事業や参加ルールを決めておくことで、住民の参加意欲の喚起と参加のルールを明確化できる。
3)条例化の可能性・必要性(立法事実の確認・整理)
どの程度の住民参加を条例化できるかは、現実に当該自治体でその程度住民参加が行われているかという実績・積み重ねによるところが大きい。現にある住民参加を確認整理し、これをあるべき住民参加に引き上げるには行政側にある意味覚悟が必要である。
4)市民参加条例の意義と類型
●市民参加条例の類型
市民参加条例には、大別すると、審議会委員の公募制や住民投票制度などのいわば参加の制度を列記するタイプのものと一定の行政活動に各種の参加制度を連結するタイプものとがある。前者の代表が箕面市市民参加条例であり、後者の代表が石狩市市民の声を活かす条例である。
● 実際にどのような住民参加条例が制定されているか
箕面市市民参加条例は、「市の意思形成の段階から市民の意思が反映されること」及び「滋賀事業を実施する段階で市と市民が協働する」ことを「市民参加」と定 義し、市民参加施策として①会議の公開、②市民委員の公募、③市民投票の任意実施を規定している。①は市民との情報共有の規定であり、②と③は市民参加方 法の規定である。①が市民参加条例に規定されているのは、行政情報の公開が市民参加の重要な要件であることを鑑みたものである。箕面市では、すでに「公文 書の公開」「個人情報の保護」に関する条例は制定されているところから、この会議の公開の条例化によって情報公開に関する制度整備は一応網羅されたとして いる。箕面市の条例は市民参加を推進するために情報公開という観点を参加条例に明確に取り入れている特徴がある。
石狩市市民の声を活かす 条例は、「市民の意見を反映した行政活動を行うため、その企画立案の過程において、期日その他必要な事項をあらかじめ定めた上で、市の機関が市民の意見を 聴くこと」を「市民参加手続」と定義し、市民参加の形態として、①審議会等への付議手続き、②パブリックコメント手続き、③公聴会手続、④その他の市民参 加手続実施の場合の手続を定めている。石狩市では行政活動を洗い出し、各種計画書、公の施設の設計、法人への予算出資などについて、市民参加手続きの内 容・時期に関する考慮事項(「規則等」に規定)にそって、①②③④の全部または一部の市民参加手続を実施している。
石狩市の条例は、一定 の行政活動を対象として行政機関が実施すべき市民参加手続を設定している点で、箕面市の条例より市民参加をより重視した内容となっている。また、市民の参 加を保障・救済する制度として、「市民参加制度調査審議会」を設けている点が画期的である。参加条例を制定する場合には参加の保障や救済の制度を定めるこ とは大切である。
●参加条例の制度設計
自治体がこれから参加条例を制定するとしたら、石狩方式になると思う。
条例の検討に当たっては、富良野市の行政活動を振り返り、どのような市民参加がなされていて、どのような点が足りないのかなどを考えていく必要がある。また、参加制度の運用の監視や改善を併せて考えていく必要がある。
なお、制度設計をする上で、「参加条例」と「参加の支援条例・市民と行政が協働する条例」は分けて考えた方が効率的な議論ができる。
3.まちづくり基本条例
1)まちづくり条例の3類型
● 参加や協働のまちづくり条例
これは住民参加の方法や協働によるまちづくりの方法を定めるタイプの条例
● 都市計画等のまちづくり条例
これは自治体における開発行為・建築行為あるいは土地利用・環境・景観といったものを規制するタイプの条例。
● 自治基本条例の性格を持つまちづくり条例
これは自治体の憲法という言い方がなされるように、自治体の組織や運営の基本ルールを定めるタイプの条例。代表的ものとしてニセコ町の「まちづくり基本条例」がある。
2)まちづくり基本条例
まちづくり基本条例をつくるということは自治体の憲法をつくることである。自治体が目指す地域の姿や、政策決定時における行政・議会のあり方など自治体全体の制度的な仕組みをつくる条例である。
ニセコ町では住民向けの予算説明書の発行や住民との懇談会の開催など情報の共有と住民参加を基本としたまちづくりを進めており、こうした情報共有の実践や自治体運営全体の仕組みを条例化している。
Qまちづくり基本条例を作った自治体で、うまく機能していない自治体はあるのか?
A実態調査を調査をしていないので何とも言えないが、ニセコ町はうまく機能している。

町の仕事のやり方が変わったようである。例えば、政策決定過程が明確になったとか、情報の共有にとって重要な公文書の管理がきちんとなされるようになったなど良い方向で運用されている。
Q ニセコ町の自治体運営は、町長がいなくなっても続くのだろうか?
A 自治が動くシステムを町長が代わっても自治が動くシステムは変わらないようにまちづくり基本条例が制定された経緯がある。
Q 富良野市でも地域懇談会の参加者に若い人が少ないように思う。これでよいのだろうか?
A 住民参加の盛んなところは、白老町とニセコ町であるが、主婦層や高齢者が多かった。若い人に来てもらうには開催の時間を考えるなど工夫する必要があると思う。
Q 行政のやり方が明治時代以来のシステムが大きく転換する時期に来ていると思うがどうか?
A そのとおりだと思う。自分たちのマチをどうするのか自分たちで戦略的に考えていかなければならない状況になってきている。そういう意味で、国から自立し、自分たちのマチは自分たちでつくっていかなければいけない時代である。
● 住民自治の意義
二元代表制、国の場合は国会は国権の最高機関として国民の代表という位置づけであるが、議員も、首長も住民の代表である。特に首長は大きな権限を持ってい る。市長の大きな権力を市民の側から監視していく。市長は直接市民の声を聞いてやっていくという直接民主制が大切である。
大阪府の箕面市が制定して以来、住民参加をルール化する自治体が増えてきている。特に石狩市の条例は画期的である。
地方自治体は首長と議会議員が住民の代表として選出され、政策を決めていくという二元代表制をとっている。中でも首長は特に大きな権限を持っている。戸は、 大統領や知事といった執政府の長(執政長官)と立法府の構成員(議員)が別々に公選され、それぞれに民主的正統性を強く持つ政治制度を指すある意味お任せ民主主義だった。
行政は住民に色々言われるのを望まず、住民もそれほど参加意欲が強くなかった状況から大きく変わってきた。
まちづくり、自分のことは自分で決めたいという住民がかなり多くなってきている。住民運動も多くなってきている
市民の中には仕事柄自治体の課題に詳しいい人も出てきた。
小樽運河の保存を巡る住民運動
市が小樽運河の全部埋め立るという計画が出てきたとき、市民が小樽のシンボルとして重要なものだとして反対して、半分埋め立てという形で運河が残った。今になって考えると、全部埋め立てていたならば、小樽は魅力のないものになっていたかもしれない。
小樽の魅力にとって運河というものは重要だということがわかるので、市民が反対運動を起こしてまちづくりに大きな力を発揮したという事例である。
函館元町クラブ
月に2回くらい集まって自分たちのマチの魅力について語り合い、マチを歩いた市民がまちづくりを考える活動
帯広の森の事例
市民と行政が力をあわせて森を作っていくという活動。
帯広の町をつくるという
市民主導のまちづくりに移っている変化
リサイクルをする際には行政だけではいくらお金をかけてもできないものであるが、市民と行政がいっしょになってやっていく背策が多くなってきている。
お金がなくなってきている
お金があるときは市民から行政が公園を作って欲しいという要望にこたえられたが、お金がない時代になって事業の選択が必要となってきた。政策の優先順位をつけてやらなければいけなくなった。
市民が何かをやってもらうときには税金を高くするなど受益と負担の関係がはっきり出てくるようになってきた。市民の立場から見ると行政の仕事が本当に必要なのか、効率的に行われてきているかということを点検する必要が出てきた。
志木市の例
お金がなくなったということもあって、住民参加というと住民が行政の仕事を押し付けられたと思われるが、市民も行政職員という考えの基、本来地域のことは市 民自身でやっていくべきだという考えが基本にある。そこから発想して行政の役割や議会の役割は何なのかということが考えられるようになってきた。
千葉県の松戸市の例「すぐやる課」
自分の家の前に、ごみが落ちているときに、電話するとすぐに来てごみを拾ってくれる。
しかし、これはお金があるときはいいが、ごみくらいは自分で拾えばいいじゃないかという考えもできる。基本は自分たちの身の回りのことについては自分でやる。できないところは行政と協力してやったり、行政にやってもらうという発想が必要なのではないか。
地方自治という観点から考えると、そういうことが基本にある。
地方自治の意味には団体自治と住民自治の2つの意味がある。
地方に自治体を作り、地方のことは自治体に任せる。自治体のやることは住民が決定していくということが地方自治の考え方である。
こういう考えが基本となるべきであろう。
今まで憲法で地方自治体のことは住民が決定していくとしているが、今まで議員さんの中には自分たちが住民の代表なので、自分たちが決めればいいのだという人がいると思う。
しかし、市民は議員を選ぶとき、議員にすべてを委任しているわけではない。また、非常勤として任期4年の中で、議員が市の仕事の全てを把握するのは難しい。
二元代表制、国の場合は国会は国権の最高機関として国民の代表という位置づけであるが、議員も、首長も住民の代表である。特に首長は大きな権限を持ってい る。市長の大きな権力を市民の側から監視していく。市長は直接市民の声を聞いてやっていくという直接民主制が大切である。
大阪府の箕面市が制定して以来、住民参加をルール化する自治体が増えてきている。特に石狩市の条例は画期的である。
住民参加条例の話
まちづくり条例を作るときに、ニセコ町のような自治基本条例は政策決定の全体の仕組みをつくるタイプと事業をやるときに住民の参加方法をつくるタイプがある。前者からつくるのはなかなか難しい点が多い、そういう点では、先ずは住民参加条例をつくってはどうかと思う。
そもそも条例が必要なのかというところから議論する必要がある。
また、条例を作る立法事実(条例の必要性)や条例を運用していけるかどうかの検討が必要である。
民主主義の中では地域の主人公は市民だということ市民の信託を受けて行政は運営されていることを確認する必要がある。
物事の決定をする際、住民参加を入れると、行政の決定過程が公開されて意市民の目から見て分かりやすいものとなるという効果がある。
逆に事業計画の策定段階から住民参加をしていくということが必要である。
実施段階や事後の評価の段階でも住民参加をすることで決定過程の透明化を進む。
秘密、非公開の下に進められるの行政は独善主義に走りやすいという点では、市民参加により日にさらす必要がある。
住民参加をしないと、住民の意見要望は取り入れられない。
ニセコ町では公共温泉を作るときに、利害関係で色々な意見を持った人たちがいる中で、話し合いをし、最終的に建設したことで、満足度の高い施設が作られるという可能性が高くなる。
ワークショップなどで施設をつくりと愛着が沸き、施設の利用が高くなるという傾向もある。
住民参加の際には争点情報(何が自分のマチにおいて問題となっているのか)が提供されないとなかなか参加できないという点もある。
参加の際には住民と行政が同じ情報を持っていないと効果が薄れる。
住民参加が効果的に行われるための条件
情報の共有〜自分の地域はどのような状況にあるのか分かっている必要がある。
どのくらいお金があって、どのような事業をしているのか、他の町を比べてどのような状況となっているのかなど問題点を知っている必要がある。産 業廃棄物処理場ができるということであれば、産業廃棄物処理場がどういうものなのかということが行政と議論できるよう市民が専門家を呼んで勉強するとか必 要である。
意思決定過程の透明化〜事業や予算を誰が決定しているのかということについて明らかにするとか、事業をフローチャートにして市民がどの時点で参加すると効果的かを検討する必要がある。
条例化する〜必ずやらなければいけないという意義がある。条例化しないと今回は時間がないからとか、補助事業で急にお金がきたとか、やらなければいけないと かいうことはいえなくなる。条例でこういう事業の時にはこういう住民参加をしますと規定すると飛ばしてやることができなくなる。住民は参加する権利を持つ ことになる。行政としては仕事のやり方をしっかりと決めておかないと住民参加を取り入れていかないといけないということになる。条例化すると、互いに参加 の方法が明確となり、事前に合意形成が図りやすくなる。
住民参加条例を作るにあたり
参加条例も決まっ たものはない。自治体にあったような条例をつくるのが良いと思う。どの程度住民参加を規定できるのかということは、いままでどの程度住民参加が行われてい るのかという実績や積み重ねによるところが大きい。いままでの住民参加を確認し、あるべき住民参加に引き上げるよう条例化することも必要である。現状の実 績によるところが大きい。とりわけ条例化は行政に覚悟がいる。
市民参加条例の現在と展望
行政に決定権がある。それに対して市民が意見を言う。市民参加2、3、4が問題であるが、行政と
箕面市はまちづくりの理念条例とNPOの支援条例と市民参加条例を別々に持っている。行政に決定権があってそれに対して市民が意見を言うことが市民参加条例の基本である。公益活動(NPO)を支援する条例とは市民参加条例と別立てで考えた方が条例化しやすい。
箕面市の条例は①会議の公開②市民委員の公募がメインとなっている。そういう意味では大きな住民参加とはいえない条例である。石狩市は行政活動を洗い出し、 条例や規則を作っている。各種計画書、公の施設、要綱をつくっている、関連法人への予算の出資(予算案)などを洗い出し、審議会の審議手続き、パブリック コメントをもらう。公聴会を開催するなどを行政活動に応じて決めている。条例で決めていることは最低限なので、その他に住民参加をすることは柔軟に行うよ うにしている。
参加条例の制度設計
参加条例を作るとしたら、石狩方式になると思 う。富良野市の行政の活動を振り返り、市民参加に必要なのかを考えていく。参加制度の運用の監視や改善を併せて考えていく必要がある。「参加条例」と「参 加を支援したり、協働したりする条例」は分けて考えた法が効率的な議論ができる。
まちづくり条例
Qまちづくり基本条例を作った自治体で、うまく機能していない自治体はあるのか?
Aうまく機能していない自治体は調査をしたことがないが、ニセコ町はうまく機能している。基本条例を作ったことにより、政策決定をするときに誰が発案したものなのかということも併せて、行政の側が言わなければならないものとなっている。
政策決定の透明化という点では、発言したことが記録としてきちんと残っているので、誰が決定したのかうやむやになることはない。
Q ニセコ町の自治体運営は、町長がいなくなっても続くのだろうか?
A 自治が動くシステムを町長が代わっても自治が動くシステムは変わらないようにまちづくり基本条例が制定された経緯がある。
Q 富良野市でも地域懇談会の参加者に若い人が少ないように思う。これでよいのだろうか?
A 住民参加の盛んなところは、白老町とニセコ町であるが、主婦層や高齢者が多かった。若い人に来てもらうには開催の時間を考えるなど工夫する必要があると思う。
Q 行政のやり方が明治時代以来のシステムが大きく転換する時期に来ていると思うがどうか?
A そのとおりだと思う。自分たちのマチをどうするのか自分たちで戦略的に考えていかなければならない状況になってきている。そういう意味で、国から自立し、自分たちのマチは自分たちでつくっていかなければいけない時代である。

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